内容提要：地名的重要信息价值和信息社会对地名信息的强劲需求决定了建立地名信息登记、发布制度的必要性、紧迫性。建立这一制度是信息社会条件下地名管理工作的必然选择。我国目前要建立这一制度需要解决修订法规等诸多问题。

关键词：信息登记　信息发布　地名管理

一、定义

本文所说的“地名信息登记、发布制度”是指各类地名使用主体（指地名所指称地理实体的法定占用者、管理者或发现者）向地名机构登记地名命名、更名等信息，并由地名机构统一管理、发布这些信息的制度。笔者认为这是信息社会条件下实现对地名信息动态管理的重要手段，也是提高地名信息资源利用率、减少重复投资造成巨大浪费的有效途径。

二、为什么要建立地名信息登记、发布制度

建立地名信息登记、发布制度是由地名的信息属性决定的，是信息社会对地名工作的要求，也是开展地名管理工作的基础和前提。

1、地名是重要的地理信息

地名是人们赋予地理实体的名称。人类创造这种语言符号的目的是传递地理信息。我们在听到或看到一条地名后，首先在大脑中反应出其读音或字形，即这个语言符号本身，然后是这条地名所指称的地理实体的位置、形状等相关地理信息。地名信息的字形、读音等语言表现形式是其外壳，其所蕴含的地理属性、位置等内容是其内核。二者缺一则不能构成完整的地名信息，或者说该地名的信息价值无法实现。例如，当我们听到“北京”这条地名时，头脑中首先接受“Beijing”这两个语音，然后浮现出中国首都、天安门、人口众多的特大城市、北方城市等与“北京”相关的地理信息。如果我们接触到一条地名的语言外壳，但不知道其蕴含的地理信息，则这条地名对于我们而言其价值基本为零。例如，我偶尔告诉你一条地名“塔林科特”，你一定会一脸疑惑，这条地名对你而言毫无意义。如果我进一步告诉你，“塔林科特”是阿富汗中部省份乌鲁兹甘省的省会，2002年7月，一架美军AC-130轰炸机“误炸”该村，导致参加婚礼的48人死亡，170多人受伤①，你一定会对这条地名有了比较直观的印象，这条地名对你而言已经具有了信息价值，因为你的头脑中将这个名词与“阿富汗中部省份”、“首府”等地理信息联系起来，再加上在这里发生的可怕事件，这些帮助你一下子记住了这条地名。因此地名的语言外壳与地理信息内核结合在一起就能够以直观的形式传递准确的地理信息。人们获取地理信息最常用的工具——地图就是地名的文字书写形式与简明地理信息内核（地形）两大要素组成的，缺一不可。地名的信息属性要求我们在地名工作中建立信息化工作模式，以收集、处理、传播地名信息作为地名工作的基本内容。

2、信息社会需要及时、准确的地名信息

由于地名具有重要的信息价值，因此人类进入信息时代后，对获取地名信息的要求迅速提高。在信息社会中，随着3S技术（遥感、地理信息系统和全球定位系统）的迅速发展，地理信息的生产、服务已经成为一个庞大的产业，人们获取地理信息的途径从传统的纸质地图、书籍迅速扩展至计算机网络、光盘、触摸屏、电话、卫星导航设备等。地名作为基础性地理信息，不仅要准确、及时，而且要非常细致。例如在纸质地图中由于受到版面限制只能显示有限的地名，但在电子媒介的地图中，则完全没有这种限制，不仅可以显示地名标注的数量是无限的，而且可以连接的地名的文字、图片、影像等相关信息的数量也是无限的。这就极大地提升了地理信息的应用价值。现在出行前利用电子地图设计行车路线、查询目的地相关信息已经成为很多人的生活习惯，这大大节省了人们的时间、精力和费用。在一些大城市，便捷的地名信息咨询电话、街头的的信息亭可以随时为人们提供地名信息查询服务，甚至找饭馆、选商场这样的事情也能代劳。传统的城市交通图是印在一张大纸上的，而现在很多城市的地名信息指南是厚厚的一本书，囊括了人们日常生活可能关心到的各类地名信息。这样的书不仅个人购买，更有很多单位买了作为礼品赠送或当成福利发给员工。可见利用地理信息提高工作、生活效率已经成为人们的习惯。社会对地理信息的需求是强劲的，其中地名信息尤其给人们的日常生活带来莫大的便利。

面对这种形势，地名机构应当承担起采集、发布及时、准确的地名信息的责任。社会对地名信息的需求是客观存在的，编制地图、定位、导航等领域都需要准确、详细的地名信息。地名机构应该负责收集、发布地名信息，满足社会的需求。这样不仅符合地名机构的法律地位，而且有利于政府有效地监管地名信息的使用。反之，如果地名机构不能担负起地名信息收集、发布的职责，为满足社会对地名信息的需求，其他部门就会自行其是，根据各自不同的要求分别进行地名信息收集活动，然后利用不同手段将地名信息发布出去。这样做的弊端首先是各部门重复劳动，无序竞争，造成很大的浪费；其次是地名信息的收集、发布处于失控状态，容易出现泄密等情况；第三是地名信息收集渠道缺乏法理依据，社会成员并无向这些部门提供地名信息的义务，结果就会造成社会空转，降低社会生产、生活效率。如果由地名机构统一采集地名信息并提供各部门使用，则可以有效避免上述弊病。

3、建立地名信息登记、发布制度是开展地名管理工作的前提

地名机构的工作目标除了收集、发布地名信息，还包括地名命名、更名，设置地名标志等地名行政管理工作。这些行政管理工作必须建立在掌握准确、全面的地名信息的基础上，否则就成了建在沙滩上的房屋，无法保证质量。例如如果没有准确掌握现有地名（甚至还包括历史地名），地名命名、更名工作中就难免会出现重名、同音的情况，地名标志设置工作中就难以准确计划设标的数量、地点等。很多地名管理部门都有这样的体会，如果地名信息掌握不全，开展其它工作时就首先要花费大量时间、精力搜集、查阅地名资料，但即使这样纰漏仍很难避免，因为地名机构是国家指定的地名信息收集、管理部门，如果地名机构没有掌握足够的地名信息，就只能去查阅其他部门的相关资料，而这些部门都是出于自己的工作需求收集地名信息的，他们既不具备地名调查的技术力量，也不具备收集地名信息的法律地位，因此他们提供的地名信息必然是带有本专业色彩的、不完整、不全面的，是以其他工作成果的副产品的形式出现的。例如测绘部门出于标注地图的目的收集地名信息，地名作为地图上的一种信息出现。他们关注的焦点是地名所对应地理实体的位置、地理类型等。工商管理部门出于行政管理目的收集企业信息，关注的焦点是企业的经营范围、纳税情况等，企业名称、地址等地名信息只是复杂工商信息的一小部分。地名机构查阅这些专业部门提供的地名资料，能获取的信息是不完整的，不可能满足地名管理工作的需求。例如地名管理工作关注地名的读音，因为地名命名、更名都要注意避免与现有地名重名、同音，但其他部门一般都不会关心地名读音的问题。又如，地名管理工作关心地名含义，因为崇洋媚外等含义不健康的地名应该取缔，但其他部门很少关心地名的含义。因此，不能指望地名机构利用其他部门提供的地名资料就能做好地名管理工作，而必须由地名机构按照自己的专业标准搜集、掌握全面、准确的地名信息，这是开展地名管理工作的必要前提。

4、建立地名信息登记、发布制度是地名机构采集地名信息的有效手段

由于地名类型繁多，各类地名的使用主体千差万别，涉及到整个社会，因此地名信息的获取是一项涉及面非常广泛的艰巨任务。地名机构要掌握准确、及时的地名信息，必须通过两种途径：一是进行地名调查，二是在地名调查的基础上建立地名信息登记、发布制度。地名调查的目的是通过短期、集中的拉网式野外调查广泛收集地名信息，摸清地名“家底”，并建立起完整的地名信息数据库，这是获取地名信息最快捷、最可靠的渠道。建立地名信息登记、发布制度的目的是促使全社会向地名机构申报地名变更情况，使地名机构足不出户就能及时掌握最新地名信息，并将地名信息资源向社会公布使用。这是确保全社会持续掌握最新地名信息的最经济、最有效的手段。

5、没有建立信息化的地名工作机制是我国地名工作目前面临的难题

自20世纪70年代我国产生现代意义的地名工作以来，在党和政府的领导下，经过广大地名工作者的艰苦努力，我国地名工作取得了巨大成就。1979年开展的全国地名普查和1988年进行的全国地名补查和资料更新工作奠定了地名工作的重要基础，初步摸清了我国地名的“家底”，使地名命名、更名等行政管理工作建立在丰富、准确的地名信息的基础上。在这次地名普查基础上编制的地名图、录、典、志等资料事实上起到了向社会发布权威地名信息的作用。因此这一阶段，虽然我国没有建立地名信息登记、发布制度，但通过地名普查、补更和出版地名图书实质上完成了这一工作任务。

但是，地名是不断变化的，特别是第一次全国地名普查以来的20多年正是我国改革开放事业取得伟大成就的时期，城乡面貌发生了翻天覆地的巨大变化。但由于种种原因，我国地名管理部门没有持续开展地名调查，也没有建立地名信息登记制度，导致目前地名管理部门无法掌握及时、准确的地名信息，结果地名机构不仅不能向社会发布地名信息，而且本身的地名行政管理工作也失去了资料基础，降低了工作效率。

综上所述，无论根据地名工作的内在规律，还是社会的现实要求，都证明建立地名信息登记、发布制度是科学、合理、必要的。

三、目前在我国建立地名登记制度的可行性分析

 “十五”以来，国家高度重视信息化事业。党的十六大报告中提出“优先发展信息产业，在经济和社会领域广泛应用信息技术”。在这一政策指引下，我国地理信息产业迅速崛起，国家测绘部门连续完成了1：100万、1：25万和1：5万基本比例尺全国电子地图的制作。电子地图、卫星导航、地理信息服务等行业都得到快速发展。与之形成鲜明对比的是，地名信息收集、发布工作长期没有明显起色，地名机构在地理信息产业的这一轮“爆发式增长”中明显缺位，严重影响地理信息产业的进一步发展。例如2003年完成的我国1：25万地形图中地名数据的更新工作，使地名资料更新至2000年②。也就是说资料更新工作提供出来的是3年前的地名情况。从全国1：25万电子地图到1：5万电子地图，地名数量从80多万条增加到529万条③，如此规模的地名资料的更新更成为一个难题。又如目前城市地理信息咨询业蓬勃发展，有很多公司为开展这项业务组织人员进行沿街地名登记（俗称“扫街”），成本高得惊人，动辄几百上千万元。而且各公司之间为了商业利益互相封锁地名信息，导致地名采集工作不断重复进行，造成严重浪费。于是有的公司开始另谋出路，与掌握部分地名信息的专业部门（例如电信黄页）等合作以求获得地名信息④。因此面对社会对地名信息的迫切需求，地名机构必须做出应有的回应。在这种社会大背景下，地名机构如果提出通过建立地名信息登记、发布制度承担起社会地名信息资源中心的角色相信一定会受到广泛欢迎，因此建立这一制度的社会条件已经成熟。

同时，近年来地名管理工作遭遇很多困难，一方面，城市中怪、大、洋、古地名大量出现，遭到社会强烈质疑，另一方面地名机构缺乏监管手段，对这些地名的命名源头无法干预，往往只能被动认可既成事实，有时甚至要等到社会上传得沸沸扬扬了，地名机构才知道有这么条地名。缺乏地名信息获取手段对地名管理工作造成的困境已经十分明显。建立地名信息登记、发布制度，使地名机构有条件从源头上扼制不法地名的出现，向社会公布标准地名。这是强化地名管理、推进地名标准化进程的有效手段。

 四、在我国建立地名信息登记、发布制度需要解决的几个问题

目前在我国要建立地名信息登记、发布制度需要做大量工作，会涉及诸多方面，其中立法、建制和强化监管是最重要的工作。

1、寻求法理根据

目前我国地名工作的主要法规依据仍是1986年国务院颁布的《地名管理条例》。限于当时的历史条件，这个条例规定要申报地名机构审批的地名主要是行政区划、重要自然地理实体、居民地和城镇街道名称，并且这些地名的审批工作“可以交地名机构或管理地名工作的单位承办，也可以交其他部门承办”。如何对其它类型的地名进行管理没有明确规定。对于地名发布的问题，该条例规定“经各级人民政府批准和审定的地名，由地名机构负责汇集出版”。但由于大量地名的命名、更名并非由地名机构批准和审定，因此地名机构能够汇集出版的地名也就很有限了。另外，汇集出版地名图书的办法适用于地名变化较为缓慢的时代，在目前这个信息传递速度极快的新时代，仅靠出版图书显然无法满足社会对地名信息的强烈需求。因此要建立地名信息登记、发布制度，就要对《地名管理条例》进行修改，或找到其它法理依据，使地名工作跟上时代发展的步伐，反映出信息社会条件下对地名这种重要信息资源所应采用的管理方式。

2、建立信息化工作模式

要建立地名信息登记、发布制度，地名工作者必须转变工作方式，研究地名信息产生、处理、传播的规律，积极采用新技术、新方法、新思路，建立信息化工作模式。例如，信息的一个重要特点是共享性，即掌握一条信息的人越多，信息的价值越大。根据这一规律，地名信息应尽可能提供给社会更多的人使用，而不是作为地名档案或内部资料锁在文件柜里，地名信息应作为政府公益性信息进行公布，地名机构在这方面不可追求任何经济利益。地名机构还要将地名登记与地名审批区分开来，不要追求过多的审批权，而要以适当措施鼓励人们进行地名登记，使更多的人自觉自愿进行地名登记，增加地名工作过程中的“和谐”成分。

3、加强监管，确保地名信息资源的安全和有效开发

在建立地名信息登记、发布制度的过程中，还要注意加强地名信息监管，限制其他行业或个人大规模采集地名信息的行为，以确保地名信息的安全保密。对于专业部门由于工作需要获取更多地名信息的要求，应尽量由地名机构开展地名调查为这些部门采集地名信息，或要求这些部门按照地名机构的规范开展地名调查，采集来的地名信息报地名机构备案，这样一方面最大限度发挥地名机构开展地名调查的专业特长，另一方面最大程度地保证地名信息共享，减少重复调查带来的浪费。为有效利用地名信息资源，一方面地名机构要无偿向社会提供常用的、公益性的地名信息，另一方面要鼓励地名机构与其他行业合作，并将合作成果提供社会共享，最大限度地发挥地名信息资源的作用。

可见，建立地名信息登记、发布制度有充分的科学合理性，有足够的现实可操作性，应当作为地名工作的一个重要任务尽快推进，为中国的信息社会建设事业和地名标准化事业做出更大贡献。

作者：刘连安，民政部地名研究所

＊本文获2007年全国地名理论研讨会一等奖

引用文献：

①《‘死亡婚礼村’附近的美军驻地遭突袭》，人民网（www.people.com.cn）2002年7月12日

②《我国地理信息系统技术及其产业现状报告》，中国地理信息系统协会等编，2003年9月

③《国土首次高精确度数字化带来什么》，吕贤如、陆彩荣，《光明日报》2006年2月25日

④《Uumap电子地图 中英文同步切换导航地图》，胡怡琳，《经济观察报》2006年7月31 日